En
el país abundan casos de este tipo. En el Istmo de
Tehuantepec, Oaxaca, empresas del sector privado impulsan un
megaproyecto de energía eólica que no solo ha provocado
daños ambientales, sino también conflictos por la
tierra (Castillo, 2014). Esto puede derivar en desplazamientos
forzados y otros efectos colaterales como pobreza y pérdida de
identidad cultural (Martínez y Haro, 215).
Para
minimizar los impactos del OT, Troitiño (2008, p. 34)
argumenta la necesidad de construir estrategias que tengan una visión
global del desarrollo (no una sesgada a intereses económicos o
políticos), así como políticas que articulen los
diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil. De ahí la
importancia de planear o planificar.
Para
Cabrales (2006, p. 605): "El ordenamiento territorial encuentra
su precedente en el concepto de planificación cuyo gran
principio es la previsión, la proyección de escenarios
futuros y la toma de decisiones en un intento por corregir o prevenir
problemas complejos". El diccionario de la RAE define la
planificación como un "plan general, metódicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un
objetivo determinado...".
Una
de las grandes acepciones que asume la intervención del
territorio es la planeación
territorial (PT),
que alude al proceso de regulación del uso del territorio
definido en sus diferentes niveles (regional, intercomunal y local),
para la consecución de los objetivos delineados en las
políticas de Ordenamiento Territorial (Fuentes, 2014, p. 21).
La planeación física –que forma parte de la
planificación territorial– atiende la creación o
el mantenimiento de infraestructuras y la definición del
modelo de uso de suelo.
Por
otra parte, el carácter metódico de la PT busca diseñar
directrices que intentan armonizar las políticas sectoriales y
la región a diferentes escalas (Cabrales, 2006, p. 605). Esto
se lleva a cabo mediante instrumentos de planificación
técnico-política que se concretan en programas /
proyectos de OT donde se plasman los objetivos, criterios, políticas,
estrategias, metas, programas, acciones y normas que guían el
uso y la ocupación que la sociedad percibe como deseable
(Gutiérrez y Sánchez, 2008). En esta lógica, los
planes de desarrollo que se implementan en los territorios deben
estar alineados a las necesidades específicas de la población,
por lo que es necesario construirlos con la participación de
los ciudadanos.
Ordenamiento
territorial en México y los Planes de desarrollo Municipal
En
México la idea de OT está establecida en dos leyes
sectoriales. Por un lado, en la Ley General de Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente (LGEEPA), que es un instrumento de
política ambiental encaminada a regular o inducir el uso del
suelo y las actividades productivas, con el objetivo de lograr la
protección del medio ambiente, la preservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Por otro lado,
en la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), se precisa que la
OT expresa el proceso de distribución equilibrado y
sustentable de la población y de las actividades económicas
en el territorio, que pretende contribuir a mejorar el nivel y
calidad de vida de la población urbana y rural.
La
implementación de políticas de OT “ha presentado
dos vertientes: una orientada hacia la planeación urbana y
otra dirigida hacia la aplicación de una política
ambiental” (Sánchez, et
al.,
2012. p. 22). Estas dos políticas han tenido avances
considerables, logrando alcances a nivel nacional. Sánchez et
al
(2018, p. 27) menciona que a partir de finales de 1990 existen dos
instrumentos principales para hacer una planeación territorial
integral con un enfoque de sostenibilidad.:
El
Ordenamiento Ecológico Territorial (OET), que es el
instrumento de política ambiental para regular el uso del
suelo y las actividades productivas con el fin de lograr un
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
El
Ordenamiento Territorial (OT), que es considerado un instrumento de
política territorial integral y una estrategia de desarrollo
socioeconómico la cual, mediante la articulación de
políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables
de ocupación y aprovechamiento del territorio.
Los
autores consideran que las políticas de OT en México
muestran avances significativos. Resaltan la importancia de tener
“conciencia de la necesidad de una planeación
territorial del desarrollo con un enfoque integral y sustentable (…)
[y] la necesidad de articular tanto las políticas sectoriales
como las instituciones en los distintos niveles de gobierno, en lo
cual se han realizado pasos importantes” (Sánchez, et
al.,
2018, p. 37).
Dentro
de estos pasos está el intento de elaborar planes de
desarrollo municipal que tratan de articular sus objetivos con el
Plan de Desarrollo Nacional (PDN). Aunque constitucionalmente los
municipios pueden formular, aprobar y administrar la zonificación
y planes de desarrollo municipal, estos tienen que ajustarse a los
planes superiores de planeación.
En
este caso al PDN, que es el documento rector del desarrollo a nivel
país, donde se plasman los problemas nacionales prioritarios y
se enumeran las soluciones en una proyección sexenal.
En él se planifican las estrategias para velar por la
estabilidad de las finanzas públicas, regular y fomentar las
actividades económicas y organizar la democratización
política, social y cultural de la nación. La planeación
nacional del desarrollo representa:
...
la ordenación racional y sistemática de acciones que,
con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en
materia de regulación y promoción de la actividad
económica, social, política, cultural, de protección
al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales así
como de OT de los asentamientos humanos y desarrollo urbano, tiene
como propósito la transformación de la realidad del
país, de conformidad con las normas, principios y objetivos
que la propia Constitución y la Ley establecen.
Los
planes
de desarrollo municipal (PDM),
en términos de jerarquía gubernamental, son
instrumentos alineados al PND y subsecuentemente a los Planes
Estatales de Desarrollo. A su vez este conjunto de planes a escala
nacional, estatal y municipal se apegan a instrumentos globales
establecidos por la ONU a través de la Agenta 2030 para el
Desarrollo Sostenible.
En los PDM:
...
se expresa la concertación de voluntades y acuerdos de las
comunidades y ciudadanos organizados con sus ayuntamientos, y los
mecanismos de coordinación con los niveles estatal y federal.
El plan contiene los objetivos, propósitos y estrategias para
el desarrollo del municipio, y define las principales políticas
y líneas de acción que el Ayuntamiento deberá
tomar en cuenta para la elaboración de sus programas
operativos anuales (Guía para el Buen Gobierno Municipal,
2004, p. 13).
Los
PDM se elaboran al inicio de cada periodo constitucional de la
administración municipal (es decir, cada tres años),
para lo cual el presidente Municipal convoca a las comunidades, así
como a las organizaciones de la sociedad civil y otros actores, para
que participen e intervengan en su diseño e implementación.
Estas acciones se concentran en el Comité de Planeación
para el Desarrollo Municipal (COPLADEM), que es el órgano
encargado de promover y coadyuvar con la participación de
todos los sectores en la elaboración del PDM (Secretaría
de Hacienda de Chiapas, 2006, p. 6). Esto se realiza en el marco de
la Ley de Planeación Estatal que establece las normas del
Sistema
de Planeación Democrática
que a su vez representa el conjunto
de relaciones funcionales entre las Dependencias y Entidades de la
Administración Pública Federal, Estatal y Municipal
entre sí y con la sociedad, con la finalidad de efectuar
acciones encaminadas al desarrollo sostenible.
Cabe
señalar que la formulación, aprobación,
instrumentación, seguimiento y evaluación de los planes
municipales es competencia y responsabilidad del gobierno municipal,
con la expresa intención de apoyar la descentralización
del Estado, en tanto que un municipio libre es un espacio
privilegiado para garantizar la participación política
y la búsqueda de soluciones a las problemáticas
económica, social y ambiental.
Contexto
territorial de Santiago El Pinar
Geografía
Ubiquemos
de inicio algunos elementos geográficos que nos permitan
"imaginar" los espacios biofísicos de Santiago El
Pinar, en el estado de Chiapas. Se trata de un municipio localizado
en la Región V Altos Tsotsil-Tseltal, que se caracteriza por
tener una diversidad cultural, con población mayoritariamente
indígena (Gobierno del Estado de Chiapas, 2016, p. 4). A esta
región también pertenecen 16 municipios más:
Aldama, Amatenango del Valle, Chalchihuitán, Chamula, Chanal,
Chenalhó, Huixtán, Larráinzar, Mitontic, Oxchuc,
Pantelhó, San Cristóbal de las Casas, San Juan Cancuc,
Tenejapa, Teopisca y Zinacantán (véase figura 1).
Figura
1. Región Altos de Chiapas (V)
Fuente.
Elaboración propia con base a Google Maps (2021).
Santiago
El Pinar es un municipio pequeño en términos
territoriales, con una extensión de solo 16 km2
que representan el 0.02 % del territorio estatal. Se encuentra en una
zona donde predominan las sierras altas con laderas tendidas, mismas
que forman parte de las subcuencas R. Plátanos, que a su vez
es parte de la Cuenca R. Grijalva-Villahermosa.
Presenta
rangos altitudinales que van de
los 900 metros sobre el nivel del mar (msnm), hasta los 2,000 msnm.
Esta
condición fisiográfica favorece la presencia de un
clima semicálido
húmedo con lluvias abundantes de verano, donde la vegetación
más representativa es el bosque mesófilo de montaña
(52.93% de la cobertura vegetal).
La
población total del municipio asciende a 4,959 habitantes, de
los cuales 2,508 son mujeres y 2451 son hombres (INEGI, 2020). La
tabla 1 muestran datos sobre la distribución demográfica
de la población en 2015. En ese año el 87.95 % (es
decir, 3496) de la población era indígena, de los
cuales 1,748 eran hombres y 1,748 mujeres. La población
mestiza representó solo el 12.05 %, es decir, 479 personas.
Además, el 15.82 % de la población vivía en
zonas urbanas, mientras que el 84.18 % residía en localidades
rurales.
Tabla
1. Población
del Santiago el Pinar por tipo de Población
Población
total
|
Indígena
|
Mestiza
|
Urbana
|
Rural
|
Cantidad
|
%
|
Cantidad
|
%
|
Cantidad
|
%
|
Cantidad
|
%
|
3,684
|
3
496
|
87.95
|
479
|
12
|
629
|
15.82
|
3,346
|
84.18
|
Fuente.
Elaboración propia con datos del Censo de Población y
Vivienda 2015 (INEGI, 2015).
Algo
de historia: la conformación de un municipio "independiente"
Revisemos
brevemente algunos antecedentes de Santiago el Pinar. Este nombre
tiene sus orígenes en la época Colonial (IPCR, 2016).
Deriva
del nombre "Santiago Apóstol", mismo que le fue
impuesto por los frailes dominicos cuando se fundó a finales
del siglo XVI, con parcialidad del pueblo de San Andrés
Istacolcot (hoy Larráinzar) que pertenecía al curato de
San Juan Chamula en 1774. Hacia 1934 la delegación de Santiago
cambia su nombre a el Pinar, figurando como localidad de Larráinzar,
antes San Andrés (IPCR, 2016, p. 3). En 1996, se firman los
acuerdos de San Andrés Larráinzar sobre "derechos
y cultura indígena” por los representantes de los
gobiernos estatal, federal y del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional (EZLN).
Dos
años después, en 1998, el gobernador Roberto Albores
Guillen “lanza nuevas estrategias para establecer el Estado de
Derecho, entre estas figuran el Acuerdo Estatal para la
Reconciliación en Chiapas, Plan de Remunicipalización,
así como la Ley de Amnistía y Desarme de los Grupos
Civiles en el Estado de Chiapas” (PDM 2018-2021, p. 13). En ese
año, los habitantes de Santiago el Pinar solicitan –sin
éxito– la municipalización del territorio, pero
no queda dentro de los 33 municipios de nueva creación (IPCR,
2016, p. 3).
Frente
a lo sucedido, los habitantes de Santiago el Pinar demandaron de
nuevo a las instituciones gubernamentales su reconocimiento como
municipio, para independizarse de Larráinzar. Fue así
como el 28 de julio de 1999, Santiago El Pinar, se convierte en un
municipio libre, bajo el decreto del gobernador Roberto Albores
Guillén (PDM, 2018-2021).
Como
municipio independiente, Santiago el Pinar logró varios
beneficios relacionados a la descentralización. Hoy día
es gobernado por un H. Ayuntamiento de elección popular
directa que está integrado por un presidente municipal y un
número de regidores según determine la Ley.
Anteriormente dependía de Larráinzar e imperaba como
una localidad a la que llegaban escasos recursos económicos.
Su independencia como municipio, permite que el H. Ayuntamiento
decida no solo qué hacer con los recursos que le otorgan, sino
también implementar normas jurídicas que le permiten
organizar la vida pública, regular los procedimientos,
funciones y servicios de su competencia.
Adelante,
reflexionaremos por qué, aunque consiguió cierta
"libertad" política, Santiago el Pinar no ha logrado
resolver las condiciones de pobreza en qué vive la población.
Aspectos
socioeconómicos
Pasemos
a revisar algunos indicadores sociales. En 2015 se reportó que
Santiago el Pinar era uno de los municipios más pobres de
Chiapas, con 99 % de su población en esta condición
(CONEVAL, 2015). Casi el 55 % se encontraba en situación de
pobreza extrema, con carencias significativas en educación,
seguridad social y acceso a servicios básicos. El 90 % de los
habitantes tenían ingresos inferiores a la línea de
bienestar mínimo, es decir, sus recursos monetarios no
alcanzaban para cubrir el valor de una canasta alimentaria. Por otra
parte, registró un bajo Índice de Desarrollo Humano
(IDH), con una puntuación de 0.488 en ingresos, 0.414 en
educación y 0.709 en salud (véase tabla 3).
Tabla
3. Índice de Desarrollo Humano municipal, 2015
Indicador
|
Total
|
Índice de ingresos
|
0.488
|
Índice de salud
|
0.709
|
Índice de educación
|
0.414
|
Fuente. Elaboración
propia a partir de datos en PNUD (2019).
Datos
más recientes, de marginación y rezago social, nos
indican que las condiciones socioeconómicas no mejoran en
Santiago el Pinar. Presenta un nivel de marginación muy alto,
producto de "la falta de acceso a la educación,
residencia en viviendas inadecuadas, percepción de ingresos
monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en
localidades pequeñas” (véase tabla 4). Esto
coincide con los resultados del índice de rezago social, cuyo
grado es "muy alto".
Tabla
4. Marginación, Santiago el Pinar, 2020
Indicador
|
Total
%
|
Población
de 15 años y más analfabeta
|
33.21
|
Población
de 15 años y más sin primaria completa
|
62.61
|
Ocupantes
en viviendas particulares habitadas sin drenaje ni servicio
sanitario
|
2.05
|
Viviendas
sin energía eléctrica
|
Viviendas sin agua entubada
|
Viviendas con algún
nivel de hacinamiento
|
0.50
%
|
1.02 %
|
53.67 %
|
Viviendas
con piso de tierra
|
Población en
localidades de menos de 5000 habitantes
|
Población con ingresos
de hasta dos salarios mínimos
|
21.65
%
|
100 %
|
99.22 %
|
Indicador
|
Total %
|
Índice
absoluto de marginación
|
47.98
|
Grado
de marginación 2020
|
Muy alto
|
Fuente.
Elaboración propia con información en CONAPO (2020).
Los
altos niveles de pobreza, rezago y marginación comprometen el
desarrollo de las capacidades de las personas, por lo que el
mejoramiento de la calidad de vida y el ejercicio de la libertad se
ven afectados. En Santiago el Pinar estas condiciones son parte de
una realidad histórica que, en buena medida, se relacionan con
la deficiente gestión gubernamental a nivel estatal y
municipal.
En
la siguiente sección presentamos el análisis del PDM de
Santiago el Pinar (2018-2021), considerando los datos socioeconómicos
recién descritos, así como una acción de OT que
se impulsó en años previos a través del Programa
de Ciudades Rurales Sustentables. Nos interesa describir la forma en
que se puso en marcha el plan municipal, y la forma en que se retoma
la ciudad-rural Santiago el Pinar en el presente.
Análisis
del Plan de Desarrollo Municipal de Santiago el Pinar 2018-2021
La
administración municipal de Santiago el Pinar afirma que
elaboró el PDM a través de los procedimientos legales
de la Ley de Planeación del Estado de Chiapas. Se sostiene que
su diseño se apega a diversos instrumentos, entre los cuales
destaca el Plan Nacional de Desarrollo (PND), así como el Plan
Estatal de Desarrollo Chiapas (PED) y la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible de la ONU. Siguiendo los principios del Sistema
Estatal de Planeación Democrática, el PDM señala
que su elaboración contempló la participación de
las autoridades municipales y la población local, con el
objetivo de estipular acciones y políticas públicas que
se llevarían a cabo en el periodo de gestión con la
finalidad de mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Explican
que la metodología utilizada para la elaboración del
plan fue el "Marco Lógico", el cual se encuentra
establecido en la Ley de Planeación para el estado de
Chiapas.
A grandes rasgos, el Marco Lógico se concibe como una
estructura metodológica que busca comunicar e integrar los
elementos esenciales sobre un proyecto o programa (Ortegón, et
al.,
2005, p.69). La metodología se encuentra conformada por 10
etapas: 1) análisis de involucrados, 2) identificación
del problema, 3) análisis de objetivos, 4) análisis de
alternativas, 5) estructura analítica del proyecto, 6)
definición de objetivos, 7) construcción de
indicadores, 8) construcción de la matriz de verificación,
9) hipótesis y 10) evaluación intermedia (Ortegón,
Pacheco y Prieto, 2005, p. 70).
De
acuerdo con Aldunate y Córdoba (2011), algunas ventajas que
ofrece el Marco Lógico son los siguientes: a) permite hacer un
análisis real del problema que da origen al proyecto; b) ayuda
a establecer los objetivos en función de la problemática
a atender; c) fortalece la alineación con objetivos
establecidos en la planeación de mediano plazo; d) facilita la
construcción de indicadores que reflejan el compromiso del
proyecto; e) promueve una mayor articulación entre la
planeación y la definición del presupuesto; f) permite
un mejor ejercicio del proceso de evaluación y contribuye a
una mayor transparencia.
La
elaboración del PDM de Santiago el Pinar consideró
cinco ejes rectores que atenderían las necesidades
prioritarias de los habitantes, aparentemente determinadas de manera
colectiva. De esta forma se construyó un diagnóstico
que describe las problemáticas que se identifican para cada
eje (véase tabla 5).
Tabla
5. Ejes estratégicos del PDM de Santiago el Pinar (2018-2021)
Eje
|
Problemáticas
|
Meta
|
Estrategias
|
Servicios
públicos
|
Problemas
de suministro de agua; alcantarillado en malas condiciones
(azolvamientos); problemas con el tratamiento de residuos
sólidos; alumbrado público deficiente; escaza
infraestructura para parques y jardines.
|
Proveer
servicios básicos a través de la creación de
infraestructura con calidad, excelencia y responsabilidad
sustentable.
|
Ampliar
y rehabilitar la infraestructura de la red de agua; ampliar y
mejorar la infraestructura de la red de drenaje; adquirir equipo
para servicios de limpieza; campañas para el manejo de
basura; rehabilitar el alumbrado público; adquirir
lámparas ahorradoras; rehabilitar parques y jardines.
|
Municipio
seguro
|
No hay
actividades de prevención en zonas con riesgo delictivo;
personal poco capacitado en materia de seguridad; no hay equipo
de seguridad para el personal; no hay una cultura de denuncia por
actos delictivos.
|
Garantizar
la paz y tranquilidad de la población. Impulsar la
convivencia en apego de los derechos humanos.
|
Actividades
de prevención en las zonas con mayor riesgo delictivo;
capacitar personal de seguridad pública; adquirir equipos
de seguridad; fomentar la cultura de denuncia ciudadana; crear
coordinación de protección civil; adquirir
equipamiento vehicular y material para el área de
protección civil; capacitar al personal de protección
civil en temas de riesgos y desastres.
|
Desarrollo
social
|
Espacios
escolares deteriorados; mobiliario y quipo escaso en las
escuelas; no hay suficientes docentes; deserción escolar;
no hay campañas de alfabetización; no hay equipo
médico en los centros de salud; insuficiente persona
médico; no hay ambulancia; mala infraestructura en
viviendas.
|
Mejorar
el nivel de educación para mejorar la calidad de vida de
los niños y jóvenes; proveer mejores servicios de
atención a la salud y atención de calidad a la
ciudadanía; propiciar las condiciones que permitan atender
la demanda de vivienda.
|
Rehabilitar
las escuelas; equipar aulas; solicitar más docentes a las
autoridades competentes; gestión de becas escolares;
campañas de alfabetización; adquirir equipamiento
médico, solicitar personal médico; adquisición
de ambulancia; promover jornadas de salud; implementar programas
de mejoramiento de viviendas
|
Desarrollo
económico
|
Los
productores no tienen mayores conocimientos en el uso adecuado de
productos químicos para mejorar la cosecha del maíz
y el café; los productores carecen de paquetes productivos
para elevar la productividad del campo.
|
Fortalecer
las actividades de la agricultura para detonar el desarrollo
económico de las familias campesinas.
|
Capacitar
a los productores para el uso adecuado de productos químicos;
gestionar apoyos para la adquisición de paquetes
productivos; rehabilitar la infraestructura de caminos de
terracería; instalación de antenas de telefonía
celular
|
Desarrollo
ambiental
|
No se
conserva el medio ambiente en el municipio.
|
Impulsar
programas de conservación de medio ambiente fortaleciendo
la participación ciudadana.
|
Campañas
sobre la importancia del cuidado del medio ambiente; coadyuvar
con el gobierno para Implementar el Programa Sembrando Vida para
reforestar las áreas verdes del municipio.
|
Fuente.
Elaboración
propia con información en el PDM (2018-2021).
En
la revisión que se realizó al PDM se encontraron
diversas inconsistencias metodológicas. El diagnóstico
maneja información general del municipio, pero no especifica
(mucho menos profundiza en) los problemas prioritarios que presenta
el territorio. En el apartado anterior vimos que las condiciones de
pobreza, marginación y rezago son problemas inaceptables que
necesitan ser atendidos, sin embargo, el diagnóstico apenas
los menciona.
Por
otra parte, las estrategias de acción que formula el PDM no
responden a las necesidades de la ciudadanía, es decir, los
proyectos que se pretenden implementar no puntualizan acciones para
disminuir los índices de pobreza y rezago social. Mucho menos
atienden problemas específicos, por ejemplo, aquellos
relacionados a la inseguridad alimentaria o a los impedimentos que
encuentra la población para obtener ingresos que cubran el
valor monetario de una canasta alimentaria.
En
temas de educación, el diagnóstico indica que existe un
alto índice de analfabetismo, ausencia de docentes, aulas
educativas deterioradas y altos índices de deserción
escolar. Esto último se debe a la falta de recursos económicos
y a que las familias tienden a ser numerosas. Ambas cosas dificultan
que los integrantes en edad escolar asistan a espacios educativos.
En
atención a las problemáticas de educación, se
plantea como objetivo mejorar las condiciones de los espacios
educativos y disminuir la alta deserción escolar. Para ello,
plantean cinco estrategias: (1) mejorar la infraestructura de las
escuelas, (2) gestionar recursos para equipar las aulas que carecen
de mobiliario, (3) gestionar el envío de docentes para cubrir
los niveles educativos, (4) impulsar la educación por medio de
becas escolares a alumnos de bajos recursos, y (5) realizar campañas
de alfabetización en comunidades con alto nivel de
analfabetismo.
Sin
embargo, ninguna de estas acciones se enfoca en atender la deserción
escolar. Es necesario identificar los factores que motivan el
abandono escolar. Las causas pueden ser múltiples: problemas
económicos, violencia de género, violencia
intrafamiliar, drogadicción, alcoholismo, embarazos a temprana
edad, entre otros. Determinar las causas en el territorio ayudaría
a establecer programas de intervención que creen condiciones
para que niños y jóvenes puedan dar continuidad a su
formación temprana.
Si
la deserción escolar se asocia a que las familias son
numerosas, hay un problema que no necesariamente se resuelve con
becas educativas. En todo caso, se necesita una perspectiva basada en
la planificación familiar y en promover acciones enfocadas en
la salud sexual reproductiva para disminuir los altos índices
de fecundidad. En una investigación realizada en Chiapas,
Peláez (2012) encuentra que la alta fecundidad repercute en la
formación de los hijos, quienes se ven obligados a trabajar
desde temprana edad en la agricultura y no pueden desempeñarse
en otros oficios debido a que se requieren niveles mínimos de
formación técnica. Peláez (2012, p. 186) explica
que:
…las
sucesivas generaciones quedan atrapadas en un círculo vicioso
que las condena a continuar con la actividad productiva familiar y a
reproducir las mismas estrategias de sus progenitores: alta
fecundidad, escasa educación, baja productividad y, de nuevo,
necesidad de tener muchos hijos y de incorporarlos pronto a la
actividad laboral en un intento por compensar la baja productividad y
el escaso ingreso asociado a ella.
A
decir del mismo autor, la alta fecundidad también conlleva un
problema de género, ya que limita el desarrollo personal de
las mujeres e impide que éstas se incorporen al mercado formal
de trabajo. Tuirán (2002, p. 138) afirma que disminuir el
número de hijos por familia coadyuva al mejoramiento de los
ingresos, mejora la condición social de las mujeres, cambia la
organización familiar y transforma los roles de género.
Considerar
acciones de planificación familiar abre oportunidades para el
desarrollo económico, contribuye a la formación humana
y al ejercicio de los derechos de las mujeres. Los hijos de los
núcleos familiares reducidos tienen mayor probabilidad de
integrarse a espacios educativos de forma sólida y a futuro
encontrar empleos mejor remunerados o desarrollar capacidades para
emprender proyectos para sus comunidades. La educación también
ayuda a reconocer los derechos, sobre todo en las mujeres quienes
están sujetas a varios tipos violencia: física,
psicológica, política, económica y laboral. En
este sentido, la educación puede ser una vía para
erradicar la violencia contra la mujer en comunidades indígenas.
Por
otra parte, no queda claro cómo participaron los ciudadanos en
la elaboración de los objetivos y estrategias estipuladas en
los cinco ejes del PDM. Por ello, identificamos una planeación
ambigua, carente de estrategias que no aportan soluciones a problemas
concretos. Para impulsar procesos de desarrollo desde un enfoque
territorial, no es suficiente con mejorar los servicios básicos.
La
planeación estratégica, entendida como el proceso que
permite orientar la administración municipal en la definición
de objetivos, establecimiento de metas, estrategias y acciones,
partiendo de una situación real en la búsqueda de
resultados satisfactorios y su vinculación con los objetivos
fijados en los instrumentos de planeación a nivel estatal y
federal, no se concreta en el PDM de Santiago el Pinar, aunque se ve
un intento de apegar los ejes rectores con los ejes que están
planteados en el Plan de Desarrollo Estatal (2019-2024) pero quedan
sueltas las ideas.
El
PDM de Santiago el Pinar señala que para la elaboración
del diagnóstico también se recuperaron datos
estadísticos del territorio a través de la búsqueda
de documentos del perfil sociocultural del municipio, elaborados por
la Dirección de Información de Geografía y
Estadística de la Secretaría de Hacienda del Estado de
Chiapas. Asimismo, en dicho Plan se afirma que se consultó a
la población local para conocer los usos y costumbres. Sin
embargo, los problemas, los objetivos, la matriz de indicadores y el
marco lógico del PDM carecen de especificidad, de ahí
que la información planteada se maneje a nivel general y las
acciones que describe no atiendan las necesidades del municipio.
La
matriz de indicadores que concreta las ideas generales de los cinco
ejes rectores carece de estructura y muestra incongruencias en sus
datos, es decir, presentan puntos que se contradicen y ponen en duda
la viabilidad del plan para el desarrollo municipal. Por ejemplo, en
el eje rector de desarrollo económico propone “gestionar
apoyos para la adquisición de paquetes productivos para elevar
la Productividad del Campo” (PDM, 2018, p. 81). Estos paquetes
se conforman de herbicidas, plaguicidas, semillas mejoradas,
fertilizantes etc., que si bien pueden mejorar la producción
(siempre y cuando las condiciones agroecologías lo permitan) a
su vez contaminan la tierra, el agua, el aire y la salud de quienes
los aplican.
Esta
estrategia económica se contrapone con el objetivo del eje
rector de desarrollo ambiental que busca “Impulsar Programas de
Conservación del Medio Ambiente “(PDM, 2018, p. 84), a
través de la pequeña producción campesina y
orgánica que busca reducir los daños a la naturaleza y
el medio ambiente en el ámbito local. Y rompe la articulación
con el eje rector 5 del Plan de Desarrollo Estatal (tema 5.2, sobre
el desarrollo sustentable) que presenta las “políticas
públicas de educación y cultura ambiental, desarrollo
forestal sustentable, manejo de los recursos hídricos,
preservación del patrimonio natural y el derecho a un ambiente
sano, protección ambiental y desarrollo de energías, y
acción contra el cambio climático” (PDE,
2019-2024, p. 116).
Las
razones de estas inconsistencias residen en que el PDM fue elaborado
por un asesor externo que poco conocimiento tiene sobre la situación
socioeconómica, histórica y cultural del municipio. Los
integrantes del gobierno en turno, ante su falta de experiencia y
conocimiento para elaborar un plan de desarrollo, optaron por pagar
un servicio externo.
Por
ello, el PDM de Santiago el Pinar refleja información que no
concuerda con las necesidades del municipio. El Plan no cumple con
los requisitos establecidos en el marco jurídico regulatorio
de la planeación municipal, debido a que no incorpora el
Enfoque Poblacional (participación
de la sociedad civil)
ni tampoco la Planeación Estratégica (no
hay una base metódica que establezca objetivos, estrategias,
acciones bien definidas),
ni el Marco Lógico. En consecuencia, el plan dista de promover
el Desarrollo Local en Santiago el Pinar. En el siguiente esquema, se
resumen las deficiencias del PDM de Santiago el Pinar (véase
figura 4).
Figura
4. Deficiencias metodológicas y de contenido del PDM en
Santiago el Pinar.
Fuente.
Elaboración propia con base al documento PDM (2018-2021).
Examinemos
ahora el caso de la ciudad rural sustentable en Santiago el Pinar. El
PDM describe las bondades que ha ofrecido este proyecto de OT, pero
no explica por qué las condiciones de pobreza, rezago y
marginación persisten en el municipio.
Ciudad
Rural Sustentable en Santiago el Pinar: los problemas del OT
Los
propósitos del Programa se alinearon a los Objetivos de
Desarrollo Milenio de la Organización de las Naciones Unidas,
que en general buscaban: (1) Erradicar la pobreza extrema y el
hambre; (2) lograr la enseñanza primaria universal; (3)
promover la igualdad de género; (4) reducir la mortalidad
infantil; (5) mejorar la salud materna; (6) combatir diversas
enfermedades; (7) sostenibilidad ambiental y (8) fomentar la
asociación global del desarrollo.
En
este maco se construyó la ciudad-rural Santiago el Pinar, en
marzo de 2011. De acuerdo con Ruíz (2016, p. 199) esta ciudad
rural incluyó 115 viviendas en el "Nuevo Barrio",
con servicios de energía eléctrica, agua, drenaje y
alumbrado público. También se instaló una planta
potabilizadora de agua y una subestación. En la cabecera
municipal se construyó un Centro de Salud con Servicios
Ampliados, una primaria, un preescolar y el Colegio de Bachilleres
(COBACH). Además, se establecieron distintos proyectos
productivos: una Sociedad Cooperativa Ensambladora Santiago el Pinar
(planta ensambladora), un complejo integral para la producción,
transformación y comercialización del café; dos
súper Chiapas (pequeñas tiendas comerciales de
abarrotes), un corredor comercial con 15 locales, tres granjas
avícolas, seis invernaderos para chile habanero, tomate
Saladette y flores, así como micro túneles para la
producción de hortalizas.
Imagen 1. CRS Santiago el
Pinar
Fuente.
Sabines (2011).
Aunque
la CRS Santiago el Pinar se concibió como un proyecto político
"innovador" de ordenamiento territorial, orientado a
resolver el problema de dispersión territorial y la falta de
acceso a servicios básicos, a la fecha las condiciones de
pobreza, rezago y marginación persisten en el municipio. ¿Qué
propicia que un proyecto como el de la ciudad rural no sea suficiente
para resarcir las problemáticas mencionadas? ¿Por qué
la dotación de viviendas y servicios no mejoran la calidad de
vida las personas? Recordemos que los últimos datos sobre
pobreza, de 2015, señalan que el 99% de la población
del municipio vive en esta condición.
Hay
diferentes factores que explican este hecho. En primer lugar, la
ciudad rural no ha demostrado ser un proyecto de OT pertinente a las
necesidades de la población a la que está dirigido. En
general, la ciudad rural busca resolver un binomio problemático
(dispersión-marginación) a través de un proyecto
urbano que propone aglomerar a la población en centros urbanos
que no son social y culturalmente adecuados. Analicemos este aspecto
a través de las viviendas otorgadas, las cuales fueron
diseñadas sin consultar a los futuros habitantes. Desde aquí,
el proyecto no reconoció las necesidades de la comunidad.
La
imagen 2 ilustra el tipo de vivienda que se entregó a la
población; se construyeron con materiales inapropiados a las
condiciones climáticas, y con deficientes servicios básicos
de agua, energía eléctrica y drenaje. Se trata de
construcciones pequeñas, que abarcan un área de 4 x 10
metros, más un pequeño solar que en conjunto suman 900
metros cuadrados (Ruiz, 2016, p. 119). La vivienda se diseñó
para ser habitada por núcleos familiares de tres integrantes.
Incluye, en espacios extremadamente reducidos, dos habitaciones, la
estancia-comedor, cocina y baño.
Imagen
2. Vivienda otorgada en la ciudad rural Santiago el Pinar
Fuente.
Sabines (2011).
Actualmente,
la mayor parte de las viviendas están deshabitadas y
destruidas. Esto es muestra del desarraigo de la población
hacia este tipo de construcciones. No ofrece espacios suficientes
para los integrantes de una familia de Santiago el Pinar, donde
suelen convivir padres, hijos, nueras y/o yernos, además de
nietos. Tampoco contempló los espacios para la crianza de
animales de traspatio, secado de café, huertos, actividades
que comúnmente las personas llevan a cabo cotidianamente
dentro del municipio. Un testimonio señaló:
A
nosotros no nos preguntaron si queríamos ese proyecto, sólo
vinieron unas personas de la ONU y del Gobierno, nos dijeron que iban
a implementar ese proyecto, o sea, vino desde arriba. A los que les
tocó esa vivienda, sólo estuvieron un par de meses, de
ahí lo abandonaron o los vendieron. De las 100 viviendas que
se entregaron, hoy en día solo se habitan 17. Y de esas
familias que la habitan es porque lo adaptaron a sus necesidades, lo
modificaron (Entrevista personal, 1 de junio del 2021).
Imagen
3. Condición actual de la CRS de Santiago el Pinar
Fuente. Foto
tomada por Blanca Angélica Romero Rodríguez. Municipio
de Santiago el Pinar, 28 de mayo de 2021.
Imagen
4. Interior deteriorado de viviendas en la ciudad rural
Fuente. Foto
tomada por Blanca Angélica Romero Rodríguez. Municipio
de Santiago el Pinar, 28 de mayo de 2021.
Pasemos
ahora a describir otros elementos urbanos de la ciudad rural. El
proyecto proponía un centro de salud como un servicio
elemental para la población local, sin embargo, actualmente no
funciona debido a la falta de abastecimiento de medicinas, no cuenta
con equipo médico y el personal es insuficiente para atender a
los pacientes, razón por la cual permanece cerrado la mayor
parte del tiempo (Vázquez, et
al.,
2019).
En
cuanto a los espacios para desarrollar proyectos productivos, hoy día
lucen abandonados. La Sociedad Cooperativa Ensambladora "Santiago
El Pinar" (planta ensambladora), el complejo integral para la
producción, transformación y comercialización
del café, el corredor comercial con 15 locales, las granjas
avícolas y los invernaderos, han sido ineficientes en
proporcionar empleos y una fuente estable de ingresos. Según
las autoridades del municipio, los elementos que provocaron el
fracaso de estos proyectos fueron la falta de planificación
participativa, la ausencia de un mercado de consumo local, así
como el aislamiento con mercados externos.
Respecto
a la ensambladora de bicicletas, dejó de funcionar desde que
salió Juan Sabines [a finales del año 2012], por falta
de mercado, es que cuando estaba, él los compraba por mayoreo,
supongo que los regalaba con algún grupo social que lo
necesitaba, entonces él sale y la planta se vino abajo, nadie
le dio seguimiento (Entrevista personal, 1 de junio del 2021).
Asimismo,
el proyecto ciudad rural contempló otras estrategias para
"erradicar" la pobreza extrema: se otorgaron 800
microcréditos a mujeres a través del programa Una
Semilla para Crecer (Sabines, 2010, p. 237). Mediante programas
federales y estatales se fomentaron los micronegocios, el
establecimiento de granjas integrales de aves ponedoras, la
producción de hortalizas, un módulo integral para
actividades asociadas al cultivo de café y se entregaron
apoyos a personas de la tercera edad.
Durante el recorrido de campo se observó que ninguna de las
estrategias productivas está vigente.
La
ciudad-rural no constituye un centro de atracción económica;
los proyectos productivos no ofrecen a la comunidad oportunidades de
empleo, ni han impulsado la economía local. La propuesta
económica de la ciudad-rural no representa una estrategia de
desarrollo regional sustentable, como se sostuvo desde el discurso
oficial.
Conclusiones
Técnicamente,
los conceptos y aplicación de la MML contienen el análisis
de involucrados, el árbol de problemas, la estructura
analítica del proyecto y los componentes básicos de la
matriz, así como el monitoreo y la evaluación de
proyectos y programas. Por ello, es una herramienta muy eficiente
para el diseño de proyectos que en los últimos años
ha tenido amplia aceptación por parte planificadores y
administradores, lo que se debe a sus virtudes y ventajas sobre otras
herramientas con similares propósitos (Ortegón, Pacheco
y Prieto, 2005, p. 9). Sin embargo, esta metodología ha sido
implementada con muchas limitaciones en el PDM de Santiago el Pinar.
Nuestros
hallazgos muestran que el PDM presenta muchas inconsistencias
producto de la falta de capacidades y experiencia por parte de las
autoridades en la implementación de la metodología del
MML y en la elaboración de planes de desarrollo.
Desafortunadamente, las autoridades que diseñaron el plan
municipal tienen poca preparación académica, por lo que
se vieron obligados a buscar asesores externos.
Dado
el desconocimiento territorial de los actores externos, el plan
municipal presenta incongruencias en las estrategias de intervención
y no contribuye a mejorar la situación de pobreza, marginación
y rezago social de la población. El PDM se elaboró
desde la perspectiva de los asesores externos y no a partir de las
necesidades de los habitantes. Las carencias en materia de
planeación, se ve reflejadas en el contenido del PDM y desde
luego en el poco avance que ha tenido el desarrollo del municipio. El
plan municipal de Santiago el Pinar no se ajusta a las necesidades de
la población y no tiene un enfoque participativo. A pesar de
esta situación, fue aprobado por el Congreso del Estado. Es
necesario que las autoridades estatales competentes revisen
rigurosamente los planes de desarrollo antes de acreditarlos, para
evitar acciones ineficaces. Además, se deben establecer
medidas de monitoreo y evaluación de los programas para la
rendición de cuentas.
Por
otro lado, es conveniente que en los procesos de elección de
las autoridades se considere la experiencia, la capacidad y la
preparación académica de los que se nombren candidatos
a la presidencia municipal. En los municipios indígenas tienen
un sistema normativo llamado usos y costumbres, donde por elección
popular se eligen autoridades que han tenido una buena trayectoria en
su comunidad o municipio, pero la preparación académica
y profesional pasa a un segundo término. El análisis
del PDM en Santiago el Pinar, pone en evidencia que no basta con
tener experiencia política, también se requieren
conocimientos especializados para manejar y dirigir acciones que
coadyuve en los procesos de desarrollo territorial.
Sugerimos
que las autoridades municipales deben considerar la participación
de la población local en la construcción del plan de
desarrollo. Esto permitirá tomar decisiones colectivas sobre
los programas a implementar y se evitarán proyectos que poco o
nada contribuyen al desarrollo como el de la CRS. Es importante que
los Ayuntamientos reconozcan la importancia de la PT como una guía
para lograr el desarrollo municipal de manera ordenada y sustentable,
esencial para lograr objetivos de acuerdo con las estrategias y
acciones que se trazan con el fin de mejorar la calidad de vida de
los habitantes.
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